Sociedad civil organizada y control interno

Durante las últimas dos décadas se han gestado reformas administrativas en diversos campos de la función pública en México: una de las más recientes es la relacionada con la consolidación de esquemas de control interno. De manera simultánea, la capacidad de incidir de la sociedad civil organizada se ha transformado notablemente, al transitar de una participación centrada en la provisión de algunos servicios de asistencia hacia un rol más influyente en las estructuras, procesos y resultados de la gestión gubernamental.

En el presente texto se revisa de forma panorámica el concepto de control interno, sus componentes y propósitos a partir de los principales referentes conceptuales que le han dado forma, tanto en México como a nivel internacional; al igual que se analiza la capacidad de la sociedad civil organizada para contribuir a la consolidación de esquemas de control interno de la gestión pública.

¿Qué es el control interno?

El control interno se entiende como la otra cara del control externo, que en sociedades con gobiernos republicanos se ejerce por medio de entidades de fiscalización superior (EFS) (Ortiz, 2016). Es un mecanismo para impulsar el desarrollo económico y la prosperidad de los pueblos, que se ha extendido a partir de reformas administrativas enfocadas en incrementar la formalidad del gobierno (Schick, 1998). Adicionalmente, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) reconoce que los mecanismos de control interno son herramientas para la prevención de actos de corrupción, dado que mejoran la ética y la integridad pública (OCDE, 2011).

Desde la década de 1980 se ha presentado un incremento generalizado de los sistemas de control interno en el sector público, mismo que fue impulsado por tres factores: la emergencia de nuevos paradigmas de administración pública (New Public Management, NPM); el cambio en el estilo regulatorio del Estado; y el incremento del interés por asegurar la calidad del servicio público (Power, 1997). En el caso mexicano, esas tendencias se fueron materializando de la mano de otras reformas políticas, enfocadas en la liberalización del sistema político y en la apertura comercial que representó el Tratado de Libre Comercio (TLC) en 1994. En ese contexto se inscriben precisamente el nacimiento y la consolidación del derecho de acceso a la información, así como la institucionalización de un esquema de monitoreo y evaluación de los programas presupuestarios federales. De tal forma que la creación de instituciones como el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), y el Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública (INAI), son hitos representativos de esas reformas enfocadas en mejorar la integridad pública e implementar un modelo de política pública que se aproxime a la evidencia científica.

En general, se podría decir que, para el sector público, los sistemas de control interno son conjuntos de políticas, procedimientos y actividades organizacionales orientadas a mejorar la gobernanza corporativa de las entidades públicas (GAO, 2014; INTOSAI, 2004), dado que permiten asegurar el registro de las operaciones y la salvaguarda de los recursos, sin perder de vista la eficiencia operativa y el seguimiento de la gestión (Baltaci y Yilmaz, 2006). Por ello, los sistemas de control interno mejoran la transparencia, la rendición de cuentas y la efectividad pública, precisamente desde el interior de las organizaciones, y por ello reclaman el compromiso vertical, desde la alta gerencia, hasta el personal operativo que integra la organización (INTOSAI, 2004).

En México, el principal referente de control interno para el sector público es el Marco Integrado de Control Interno (MICI), elaborado en conjunto por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y la Secretaría de la Función Pública (SFP) en 2014.¹ Al igual que otros referentes sobre el control interno para el sector público, el MICI concibe al control interno como un proceso integral al interior de cualquier entidad pública, es decir, que debe integrarse a todas las prácticas que se realizan entre la gerencia y el personal. Además, se reclama que los procesos de control interno contemplen el análisis y la gestión de riesgos que se presenten dentro y fuera de la organización. Por último, se asume conscientemente que los esquemas de control interno ofrecen una seguridad razonable, pero no absoluta, sobre las operaciones y los resultados que tiene mandatados a una organización pública (ASEJ, 2019).

Prácticamente cualquier referente sobre control interno considera que, para cumplir su propósito integral, los esquemas de control deben desenvolverse en tres dimensiones: a) los componentes de control, que representan las etapas integrantes del propio proceso de control; b) los propósitos u objetivos del control, que representa a los mandatos y objetivos institucionales que se convierten en el objeto de control; y c) los niveles del control, que están representados por la jerarquía organizacional de cualquier institución (INTOSAI, 2004; GAO, 2014; ASF-SFP, 2014). En su primera dimensión se encuentran cinco componentes, que son: 1) entorno o ambiente de control, 2) evaluación de riesgos, 3) actividades de control, 4) información y comunicación, y 5) seguimiento o monitoreo.

Por otro lado, en su segunda dimensión se identifican tres propósitos del control interno, que mantienen una relación directa con el mandato organizacional de la entidad y que se materializa en tres grupos: 1) las operaciones, es decir, los objetivos propios del mandato de la entidad pública; 2) la información, que se refiere a la manera en la que fluyen los datos respecto a aquellas operaciones; y 3) el cumplimiento, es decir, el apego a las disposiciones jurídicas aplicables a la entidad pública de que se trate (ASF-SFP, 2014). En la tercera dimensión se ubican los diferentes niveles de la escala jerárquica de la entidad, de tal forma que, dentro de la organización, no hay un espacio que quede exento o al margen del control interno.

Como es notorio, el control interno es una práctica que se gesta desde el interior de la organización, cuyos propósitos cubren su mandato institucional de forma integral y tienen como principal beneficio asegurar la salvaguarda de los recursos que emplea, la rendición de cuentas sobre su ejercicio y los resultados que su operación ha alcanzado.

Sin embargo, las demandas que reclaman la apertura del gobierno, impulsadas por las nuevas tecnologías de la información y, precisamente como consecuencia de las reformas administrativas que se han traducido en mayor transparencia y rendición de cuentas, reclaman también la apertura de esos esquemas de control interno a través de la incidencia de las organizaciones de la sociedad civil.

¿Qué es la sociedad civil?

Una mayor participación de las personas en la toma de decisiones públicas es uno de los atributos deseables de cualquier sistema político democrático. Sin embargo, la participación no puede ser completa ni total, y es precisamente ese uno de los principales dilemas de la participación: no todos quienes pueden, quieren participar y, viceversa, no todos quienes quieren hacerlo, tienen oportunidad (Merino, 1995). De ahí que las democracias se hayan armado de dos tipos de instrumentos para recuperar las preferencias de la ciudadanía: 1) los instrumentos de extensión de las preferencias, que se refieren a aquellos en los que todas las personas tienen la misma oportunidad de participar, pero que no necesariamente permiten recuperar las preferencias de forma lineal y directa (como el voto); y 2) los instrumentos de profundidad de las preferencias, a partir de los cuales las personas más interesadas, más informadas y más dispuestas a participar lo hacen, pero en alguna temática o arena específica, y no en todos los asuntos públicos por igual (González, 2012). Es en este segundo espacio de instrumentos donde se desenvuelven las organizaciones de la sociedad civil.

La sociedad civil organizada constituye un sector intermedio e independiente entre el Estado y el mercado (de ahí que se le reconozca como el tercer sector), el cual puede llegar a tener una gran influencia tanto en el mercado como en el Estado. Este sector está conformado por agrupaciones de personas que tienen intereses comunes y que desarrollan procesos endógenos y autónomos (Ghaus-Pasha, 2004), pero siempre orientados hacia una finalidad común. Las organizaciones de la sociedad civil son ampliamente variadas, desde aquellas muy localizadas en una comunidad y que presentan altos grados de informalidad, hasta aquellas que despliegan sus operaciones más allá de una comunidad específica y que gozan de una alta capacidad y formalidad organizacionales (Rohwerder, 2016; Ghaus-Pasha, 2004).

Dado que estas agrupaciones se forman mediante la participación de actores que tienen una afinidad temática o un interés común, los asuntos que estas organizaciones pueden abarcar son tan variados que resultaría infructuoso catalogarlos. Incluso, aspectos como el tamaño o la escala de estas organizaciones, o el grado de formalidad de sus procesos, resulta sumamente variable y heterogéneo.

Ahora bien, el grado de influencia que la sociedad civil organizada puede tener en los asuntos públicos está en función de factores contextuales y de capacidad organizacional (Ghaus-Pasha, 2004). Entre los factores relacionados con la capacidad de organización se encuentran: el conocimiento o nivel de dominio que se pueda tener sobre los temas de política pública o de la agenda en la que se desenvuelve la organización; la disponibilidad de tiempo y de recursos para involucrarse en asuntos específicos; y la autoexclusión de las propias personas, relacionada directamente con las preferencias temáticas sobre las que las personas consideran prioritario organizarse y con ello influir en las decisiones (González, 2012). En este sentido, conviene tener presente que, además de trabajar sobre los temas sustantivos de sus respectivas agendas, las organizaciones de la sociedad civil también dedican una parte importante de sus esfuerzos a fortalecer sus capacidades y reducir sus desventajas, incluso mediante redes de cooperación entre ellas mismas.

Entre los factores contextuales que pueden potencializar u obstaculizar la influencia de las organizaciones de la sociedad civil en los asuntos públicos, el más relevante es la disponibilidad de mecanismos o interfaces de diálogo, deliberación o simplemente de comunicación con las entidades públicas. La ausencia de esos espacios de diálogo puede deberse estrictamente a factores institucionales, relacionados principalmente con deficiencias en el andamiaje jurídico y administrativo que no prevén una apertura decidida y propicia para la interacción; o bien, ser resultado de una estructura social y política cuya concepción del desarrollo y de la rectoría de los asuntos públicos supone que el único actor en la escena es y debe ser el Estado (Ghaus-Pasha, 2004).

Sea por la mitigación de impedimentos de carácter contextual, o bien por el fortalecimiento de las capacidades organizacionales, es deseable y necesario que en un sistema político democrático existan vías para la interacción entre la sociedad civil y las entidades del sector público, porque en la escena contemporánea está plenamente demostrado que ni el mercado ni el Estado tienen la capacidad total de atender todas las complejas problemáticas sociales.

¿Qué interfaces de incidencia para la sociedad civil en el control interno son posibles?

Las tendencias de las últimas dos décadas en relación con las reformas administrativas y el control de la gestión gubernamental han puesto cada vez más énfasis en el desarrollo y consolidación de esquemas de control interno, esta tendencia ha avanzado desde una tradición de control externo más robusta, al menos entre los países de la OCDE (Ruffner y Sevilla, 2004). Simultáneamente, el papel de las organizaciones de la sociedad civil en la buena gobernanza de las entidades públicas se ha venido intensificando, derivado de una incipiente tendencia de apertura del gobierno y de un fortalecimiento de la capacidad organizacional del tercer sector (Ghaus-Pasha, 2004).

Esta mayor incidencia de la sociedad civil se ha visto materializada de una forma más clara, en estructuras de contraloría social asociadas con programas de asistencia, educativos, o intervenciones dirigidas a poblaciones vulnerables, en los que se ha logrado involucrar a los destinatarios de los servicios en la supervisión y vigilancia de su propia entrega. También se ha logrado mediante la generación de información por parte de los propios destinatarios de los servicios de asistencia, o bien, mediante sanciones que estas mismas instancias imponen ante la ineficiente provisión de bienes o servicios. Sin embargo, son escasas las experiencias donde la sociedad civil organizada ha tenido una influencia determinante en las estructuras, procesos o resultados entregados por instancias de control interno y externo.

Dado que las reformas administrativas en materia de control interno han venido acompañadas de otro tipo de reformas, es inevitable que se mantengan asociadas claramente con medidas que incrementan la transparencia, la disponibilidad de información pública, la rendición de cuentas, la implantación de un esquema de monitoreo y evaluación de la gestión, o el acceso al empleo público mediante esquemas de servicio civil de carrera competitivos o de designaciones públicas. A pesar de que en todas estas áreas la sociedad civil organizada tiene una capacidad relevante para participar e influir, su involucramiento en la integridad pública puede tener vías de actuación e incidencia más puntuales y específicas.

Además de que las tecnologías de la información permiten a las instancias de control interno mantenerse al tanto de las exigencias ciudadanas, al tiempo que permiten orientar las acciones de control a partir de esa retroalimentación (Ruffner y Sevilla, 2004); la sociedad organizada tiene la posibilidad de influir mediante la generación de información de calidad respecto de la propia gestión pública y el desempeño de los propios esquemas de control interno. En ese sentido, el conocimiento preciso de las condiciones, así como la capacidad de construir y proponer alternativas de política pública relevantes, tendría que ser la punta de lanza de la sociedad civil.

En ese sentido, una reforma todavía pendiente en México es la relacionada con el servicio civil de carrera, pues son pocos los esquemas de acceso competitivo al empleo público que se han consolidado durante los últimos veinte años. Y precisamente es uno de los requisitos para satisfacer el primer componente de cualquier esquema de control: un ambiente de control, requiere que las entidades públicas aseguren que se cuenta con el personal idóneo para cumplir con las operaciones, que se cuentan con esquemas de profesionalización capaces de promover el desarrollo de los servidores públicos, y que hay reglas claras para que la salida del empleo público sea digna.

Bibliografía

ASEJ (2019). El control interno en el ámbito municipal: avances y expectativas. Auditoría Superior del Estado de Jalisco. Guadalajara, Jalisco. Febrero, 2019.

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Baltaci, M., y Yilmaz, S. (2006). Keeping an eye on subnational governments: internal control and audit at local levels. Washington, DC.: The World Bank.

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Ruffner, M. and Sevilla, J. (2004). Public sector modernization: modernizing accountability and control. OECD Journal on Budgeting – Volume 4 – No. 2. pp 123-141.

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