Mecanismos de gobernanza la mejora de las decisiones públicas

A la participación social o participación ciudadana en la toma de decisiones, procesos y proyectos de gobierno, se le ha atribuido la capacidad y cualidad de ser un componente que influye positivamente en el desarrollo de gestiones más justas, eficaces, sostenibles, y por supuesto, legítimas.

Si bien existe una gran producción teórica y conceptual que arroja evidencia desigual sobre los resultados de la participación social en la gestión de proyectos y políticas públicas, así como la sistematización de experiencias sobre los aportes en contextos y sistemas democráticos, también están documentadas sus limitaciones y desafíos de operativización para incidir en las decisiones de la alta directiva gubernamental y la influencia en procesos institucionalizados en la administración pública.

Lo que resulta un consenso en las décadas recientes, es que la participación social o ciudadana llegó para quedarse. Esto es una realidad que implica innovación, apertura, pedagogía sobre lo público, así como la generación de capacidades tanto en la ciudadanía como en el funcionariado y clase política.

Así, el presente documento reflexiona sobre la participación social o ciudadana que se contempla de manera formal en las instituciones públicas del gobierno de Jalisco y esboza parte de las memorias recuperadas de un proceso de identificación y diálogo que, desde la Secretaría de Planeación y Participación Ciudadana de Jalisco (SPPC), se han impulsado y fortalecido en la materia.

Participación ciudadana institucionalizada

En el presente texto se considera la participación ciudadana como aquella que ocurre por parte de personas de la ciudadanía, sea en lo individual, grupos no organizados o en colectivos organizados. Las personas prácticamente deben cumplir un solo perfil: no desempeñar algún cargo público durante el momento de su participación. Asimismo, se usará indistintamente la denominación de participación ciudadana y participación social como sinónimo, dado que sus caracterizaciones, encuentros y desencuentros deberán ser materia de otra reflexión.

En concordancia con la perspectiva propuesta por Díaz Aldret (2017; 343), para el presente trabajo se entenderá por participación ciudadana aquella que

busca compartir en algún grado las decisiones sobre los asuntos que les afectan con los actores gubernamentales e incidir en ellas. Es decir, el concepto de participación ciudadana incluye cualquier forma de acción colectiva, de reivindicación o de respuesta a las convocatorias formuladas desde el gobierno para incidir en las decisiones de política pública. Es decir, la participación ciudadana implica voluntad de incidencia (Parés, 2009, 17).

De esta manera, en el contexto democrático, se identifican al menos dos tipos de participación social:

Participación institucionalizada. Es toda acción y actuación de personas ciudadanas, ya sea en lo individual o colectivo, en espacios y mecanismos de articulación entre las instituciones gubernamentales y los actores sociales. Esta participación promueve o construye incidencia en los asuntos públicos, siendo esta parte de una política o iniciativa gubernamental bajo alguna figura normativa específica definida gubernamentalmente.

Participación no institucionalizada. Es la acción colectiva que interviene y se organiza al margen de las instancias gubernamentales; su regulación, estrategias, estructura y movilización emanan desde la organización de la sociedad.

En este sentido, en el gobierno de Jalisco se acuñó el término de “Espacios de Participación Ciudadana Institucionalizada” (EPCI) como aquellos formalizados en instrumentos normativos, específicos y abiertos, que promueven la acción y la articulación ciudadana para la toma de decisiones sobre asuntos públicos. Los EPCI se definen como órganos multiactor para procesos de información pública, diálogo, consulta, colaboración o co-creación para la planeación, formulación, ejecución, control, fiscalización, gestión, seguimiento y evaluación de las políticas, el presupuesto y los actos de gobierno. Se constituyen de manera permanente y formal bajo lineamientos, procesos y prácticas.

Los EPCI pueden ser: consejos consultivos, observatorios, comités, mesas de trabajo, juntas de gobierno, sistemas, comisiones, subcomisiones, consejo, entre otros.

Creada de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco –que fue publicada el 5 de diciembre de 2018–, la SPPC es la dependencia responsable de la planeación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas estatales. Además, impulsa la participación ciudadana en la acción gubernamental tanto en la planeación, como en la presupuestación, la gestión, el monitoreo y la evaluación con el fin de promover la transparencia, la rendición de cuentas, la gobernanza y la cultura de paz.¹

La gobernanza, de acuerdo con el marco normativo, se establece como principio rector que garantiza las relaciones entre la administración pública (estatal o municipal) y la ciudadanía para la toma de las decisiones gubernamentales de interés público.

Así, el derecho a la participación ciudadana por su grado de involucramiento e influencia se puede dar en los siguientes niveles, los cuales fueron definidos con base a la experiencia entre 2018-2024: informativo, diálogo, consultivo; colaborativo; y co-creativo.

Espacios de participación ciudadana institucionalizados en Jalisco

La SPPC inició en 2021, a través de la Dirección General de Vinculación, el registro de los EPCI en las distintas dependencias y entidades del Poder Ejecutivo. En 2024, en una estrategia transversal en la SPPC, se identificaron más de 80 EPCI constituidos de manera permanente y formal, bajo lineamientos, procesos y prácticas establecidas. Registrados normativamente, estos espacios fueron reconocidos por las y los titulares de dependencias y entidades como espacios en funciones durante la administración 2018-2024.

Estos espacios normativamente pertenecen y son gestionados por: cuatro coordinaciones generales estratégicas, catorce secretarías y veintidós entidades del gobierno de Jalisco. De acuerdo a un diagnóstico preliminar, se identificó el número de EPCI que consideran en su integración a grupos prioritarios de la siguiente manera: 30, paridad de género; 15, participación de pueblos originarios; 9, comunidad LGBTIQ+; 8, personas con discapacidad; 5, niñas y niños; y 20, juventudes.

Los EPCI se encuentran integrados por personas ciudadanas y funcionarias. Algunos bajo principios de gobierno abierto promueven la integración paritaria entre ambos. Así, de manera particular, la SPPC coordina de manera directa tres EPCI: i. Consejo Estatal de Participación Ciudadana (CEPC), ii. el Consejo de Planeación Participativa para el Desarrollo (COPPLADE) y iii. los Consejos Sectoriales Ciudadanos (CSC), los cuales se detallan a continuación:

1. El Consejo Estatal de Participación Ciudadana (CEPC), es un órgano interinstitucional, de carácter social, participativo, incluyente y representativo de los grupos prioritarios de nuestra sociedad, que goza de autonomía técnica para decidir libremente sobre sus resoluciones.

Es responsable de promover la participación ciudadana, la gobernanza y la cultura de paz, y tendrá bajo su encargo incentivar el uso de los Mecanismos de Participación Ciudadana contemplados en la ley, así como observar su organización, desarrollo, implementación, difusión y declaración de resultados (Gobierno de Jalisco, 2024).

2. El Consejo de Participación y Planeación para el Desarrollo de Jalisco (COPPLADE) es el garante de la transversalización en el Sistema Estatal de Planeación Participativa de los enfoques de cultura de paz, igualdad de género y desarrollo prioritario de los grupos vulnerables, pueblos y comunidades indígenas para su atención integral, garantía de derechos y promoción efectiva de su participación ciudadana.

3. Su función es concentrar los esfuerzos en materia de planeación participativa, encabezar la formulación, evaluación y actualización del Plan Estatal de Gobernanza y Desarrollo, buscando su congruencia con el Plan Nacional y los programas de carácter sectorial y regional que formule el Gobierno Federal. Gobierno de Jalisco (2024a).

Está integrado por los tres Poderes del Estado, los organismos públicos autónomos y los ciudadanos.

4. Los Consejos Sectoriales Ciudadanos para la Planeación, Medición y Evaluación, son órganos auxiliares consultivos de la administración pública que, a través de recomendaciones colegiadas, inciden en la planeación y la mejora de la efectividad, la consistencia y la calidad de las políticas públicas en el Estado de Jalisco. Estos son cuatro, uno para cada grupo de gabinete: Desarrollo Social, Desarrollo Económico, Seguridad y Gestión del Territorio.

5. En sesiones periódicas (al menos dos al año), participan en la elaboración de los Planes Sectoriales que integran el Plan Estatal de Gobernanza y Desarrollo de Jalisco, y las políticas públicas que de ellos deriven, impulsan y fortalecen los espacios de diálogo y co-creación; asimismo, proponen mecanismos de seguimiento y evaluación participativa de las políticas públicas del sector (Gobierno de Jalisco, 2024b).

Retos de la gobernanza institucionalizada

En julio de 2024, se realizó el Encuentro Estatal de Participación Ciudadana para la Gobernanza, asistieron representantes de EPCJ de diversos actores de la sociedad, como servidores públicos, organizaciones civiles, representantes del sector empresarial y ciudadanos activos, en el que se reflexionó sobre la co-producción conjunta entre ciudadanía y gobierno en la creación de políticas públicas.

El objetivo del Encuentro fue “reflexionar y recuperar la importancia de los espacios institucionalizados de participación ciudadana para la gobernanza en el gobierno de Jalisco, a fin de generar conexión entre sí, para el fortalecimiento mutuo y la incidencia en los asuntos públicos”. Los resultados esperados se concentraron en cuatro grandes rubros: reflexionar, reconocer, recuperar y conectar (Gobierno de Jalisco, 2024c).

Durante el evento, además de una conferencia, panel y actividades plenarias, se realizaron talleres de reflexión sobre los logros, retos y aspiraciones de integrantes funcionarios y ciudadanos.

Así, las opiniones de los más de 180 asistentes miembros de las más de 50 EPCI participantes, particularmente durante el taller, refirieron tanto logros, como retos y desafíos de estos espacios de participación social en proyectos, programas y políticas de gobierno. De acuerdo a las memorias sistematizadas del evento, se pueden señalar como retos y desafíos los siguientes:

Falta de apoyo institucional y continuidad

• Cambio de administración. La falta de continuidad genera incertidumbre en el apoyo institucional a estos espacios, los cambios de administración afectan la estabilidad de los programas y proyectos.
• Poco interés y falta de compromiso de las autoridades. Tras la instalación de estos espacios se registra poca constancia, débiles procesos y seguimiento de acuerdos.

Problemas de presupuesto y recursos

• Recursos insuficientes o limitados. Los escasos recursos financieros, materiales y humanos afectan la capacidad de los EPCI para llevar a cabo sus funciones de manera efectiva.

Barreras de comunicación y participación

• Desinformación y falta de acceso a plataformas. La restricción en el uso de plataformas de redes sociales por barreras generacionales, intelectuales, técnicas y la falta de comunicación efectiva dificultan el involucramiento de los jóvenes y de la ciudadanía en general.
• Burocracia y formalización excesiva. Los procesos burocráticos y la falta de un lenguaje accesible limitan la participación ciudadana efectiva y el entendimiento de los procesos.

Desafíos estructurales y organizacionales

• Falta de coordinación y articulación. Ausencia de puentes reales entre ciudadanía y gobierno en los diferentes sectores, falta de modelos transversales y sostenibles sobre el funcionamiento y cohesión de los EPCI.
• Falta de transparencia. La opacidad en el uso de recursos afectan la credibilidad y la efectividad de los EPCI.

Problemas de inclusión y representatividad

• Inclusión y diversidad. La falta de inclusión de diversos sectores y grupos vulnerables limita la representatividad y la efectividad de los EPCI en abordar las necesidades de toda la comunidad.
• Reconocimiento de la diversidad. Es necesario garantizar la representación adecuada de todos los sectores y promover la igualdad de derechos y oportunidades.

Desafíos en la implementación y evaluación

• Falta de seguimiento y evaluación. La ausencia de mecanismos efectivos para el seguimiento y evaluación de los procesos y programas impide medir el impacto para mejorar continuamente.
• Necesidad de un marco normativo flexible. Las barreras normativas y la falta de reformas necesarias dificultan la expansión y mejora de las prácticas de participación ciudadana.

Problemas de motivación y capacitación

• Desmotivación y falta de incentivos. La falta de incentivos y el agotamiento entre los participantes pueden afectar la participación activa y el compromiso en los EPCI.
• Capacitación insuficiente. La falta de conocimiento y capacitación adecuada para los miembros de los EPCI y funcionarios públicos limita su capacidad para desempeñar sus roles efectivamente.

Posterior al encuentro estatal, en agosto se realizó una reunión de seguimiento en formato virtual, donde participaron más de 60 personas miembros de EPCI, en la que se trabajó en las cuatro temáticas siguientes: 1) Ideas para herramientas y estrategias de conexión y formación entre las personas miembros; 2) Gestión y acción para los siguientes 3 meses (septiembre-noviembre 2024); 3) Horizonte para la siguiente administración 2024-2030 (mediano y largo plazo); y 4) Organización de los EPCI en Jalisco (Gobierno de Jalisco, 2024d).

Reflexiones finales

La participación ciudadana o social institucionalizada en el Gobierno de Jalisco es una práctica extendida con logros en materia de número de espacios o mecanismos normativamente creados y vigentes, que al tiempo muestra grandes áreas de mejora a fin de lograr una política pública que permita la acción y la actuación de personas ciudadanas en lo individual o colectivo en procesos de diálogo, consulta o co-creación que permitan la incidencia en los asuntos públicos.

Al cierre del año 2024, se registran más de ochenta EPCI normativamente creadas y coordinadas por las cuatro coordinaciones generales estratégicas del gabinete, catorce secretarías de estado y veintidós entidades paraestatales del Gobierno de Jalisco. Los más de ochenta EPCI vigentes en Jalisco se integran tanto de servidores públicos, como de organizaciones civiles, representantes del sector empresarial y académico, así como ciudadanos activos que en lo individual participan.

Los EPCI en Jalisco son una arena de actuación potencialmente de gran relevancia e incidencia para atender los problemas públicos que Jalisco enfrenta. Sin duda la complejidad de los problemas públicos requiere miradas multiactor no solo para identificar la mejor opción de su atención, sino también permite la perspectiva de que la solución es también multiactor.

Más allá de la dimensión de rendición de cuentas, la participación social implica legitimación, pero su componente principal es la mejora de las decisiones de lo público a partir de la construcción de análisis del problema, identificación de soluciones efectivas y seguimiento a la implementación.

Entre los retos, sin duda está la representación diversa y plural, que permita consensos, miradas complementarias e identificación de patrones de actuación social a desmontar y ciclos en los que es indispensable incidir para lograr mejoras en las realidades indeseadas definidas de manera colectiva. Además, es indispensable generar procesos, rutinas y estrategias de entendimiento del reto y beneficios de la participación social, tanto en el funcionariado como en la ciudadanía organizada o individual, lo que hace indispensable fortalecer la generación de capacidades entre el funcionariado técnico, operativo y de alta dirección, así como entre la ciudadanía.

La participación incidente y transformacional requiere espacios de colaboración, consensos, uso de metodologías de facilitación y mediación, procesos ordenados, sistematizados, claros, transparentes y empáticos desde la iniciativa gubernamental; para que, en el complicado equilibrio de los intereses en conflicto, fomenten y generen sostenibilidad en el diálogo, consulta o co-creación con ciudadanos en lo individual o grupal.

Bibliografía

Gobierno de Jalisco (2024). “Consejo Estatal de Participación Ciudadana”, en Plan Estatal de Gobernanza y Desarrollo de Jalisco, recuperado de: https://participa.jalisco.gob.mx/consejo-estatal, fecha consulta: octubre de 2024

— (2024a). “Consejo de Participación y Planeación para el Desarrollo”, recuperado de: https://plan.jalisco.gob.mx/copplade/, fecha consulta: octubre de 2024

— (2024b). “Evaluación Participativa”, recuperado de: https://evalua.jalisco.gob.mx/, fecha consulta: octubre de 2024

— (2024c). “Encuentro Estatal de Participación Ciudadana para la Gobernanza”, recuperado de: https://sites.google.com/view/pc-institucional/inicio, fecha consulta: octubre de 2024

— (2024d). “Participación Ciudadana Institucionalizada para la Planeación”, en Plan Estatal de Gobernanza y Desarrollo de Jalisco, recuperado de: https://plan.jalisco.gob.mx/, fecha consulta: octubre de 2024

Parés, M. (2009). “Introducción: Participación y evaluación de la participación”, en Marc Parés (coord.), Participación y calidad democrática: Evaluando las nuevas formas de democracia participativa, Barcelona, Ariel/Generalitat de Catalunya, pp. 15-26.