Los archivos y la gestión documental en el proceso entrega-recepción
Los archivos y la gestión documental en el proceso entrega-recepción
Los archivos y su correcta gestión se encuentran en la base de la rendición de cuentas de cualquier gobierno democrático, que se entiende como la responsabilidad de justificar y explicar sus decisiones y acciones frente a la ciudadanía. En este sentido, la sola existencia de archivos públicos constituye un signo inequívoco de la calidad democrática de toda sociedad, toda vez que en los regímenes no democráticos los archivos y su gestión atienden a intereses de otra índole que no necesariamente se corresponden al del interés público.
Hasta antes de la aparición de la legislación en materia de transparencia, en México era prácticamente imposible tener acceso a la información generada por las instituciones del Estado. Hoy el acceso a la información pública es un derecho ciudadano que, más allá de las amenazas que se ciernen sobre él y los abusos en su ejercicio, podemos decir que es reforzado con la aparición de la Ley General de Archivos vigente que, de alguna manera, lo complementa. Dicha ley es una de las siete legislaciones que conformaron el paquete legislativo aprobado en 2018 y que dio paso a la creación del Sistema Nacional Anticorrupción.
En efecto, en el contexto del debate académico en torno al Sistema Nacional Anticorrupción se ha enfatizado la importancia de la inteligencia institucional que pone atención:
En el desarrollo de mecanismos de acopio y análisis de información para la mejora de los procedimientos en las administraciones públicas, que permitan corregir los errores e introducir los cambios para mejorar la eficiencia del funcionamiento de los cuerpos administrativos, eviten espacios de discrecionalidad o coloquen límites claros a éstos, identifiquen áreas de riesgo y, en suma, aprovechen la información que se genera dentro y fuera de las administraciones para prevenir las malas prácticas administrativas y los hechos de corrupción (Libro Blanco, 2018: 10).
Resulta indispensable la organización y conservación de los archivos que preservan la memoria institucional como una tarea y condición previa que toda organización pública debe atender si aspira a implantar un adecuado sistema de gestión de información que favorezca el desarrollo de inteligencia institucional para la toma de decisiones. En otras palabras, la memoria precede a la inteligencia. Desde esta perspectiva, podemos advertir la relevancia estratégica que la gestión documental en el proceso entrega-recepción adquiere para los propósitos de organización y preservación de la memoria institucional.
En efecto, la gestión documental en el proceso de entrega-recepción puede y debe entenderse como un tipo específico y particularmente relevante de gestión que se inscribe en un campo de investigación emergente en la disciplina y práctica de la administración pública contemporánea al amparo del uso intensivo de las tecnologías de información y comunicación. Me refiero a la gestión del conocimiento que, para los propósitos del presente texto, se entiende en los siguientes términos:
La gestión de las actividades de adquisición, producción, procesamiento, almacenamiento, difusión, codificación, validación, aplicación e innovación de los conocimientos que las organizaciones públicas requieren para realizar sus funciones públicas y que llevan a cabo mediante el empleo de dispositivos y sistemas tecnológicos de información, cada vez más automatizados. (Aguilar, 2020).
Desde el punto de vista de la gestión del conocimiento, no solo es importante el cuidado y esmero que deberán observar los servidores públicos responsables de los procedimientos de entrega-recepción que tendrán lugar en 2024 en Jalisco, con motivo del cambio de administración que se verificará tanto en el gobierno y el Congreso del Estado como en los 125 gobiernos municipales; sino que también se advierte una oportunidad sin precedentes para poner al día la legislación vigente en materia de entrega-recepción.
Desde el año 2012, Jalisco dispone de una legislación que regula la entrega-recepción y la define en términos de:
El procedimiento administrativo de interés público, de cumplimiento obligatorio y formal mediante el cual un servidor público que concluye su función hace entrega del despacho a su cargo, mediante la elaboración de un acta administrativa de entrega-recepción al servidor público que lo sustituye en sus funciones o, en su caso al Órgano Interno de Control de la entidad pública de que se trate (Art. 2, Ley 24117/LIX/12).
Si bien es cierto que dicha legislación fue reformada y adicionada en 2020 con motivo de la publicación de la Ley de Archivos del Estado de Jalisco y sus Municipios, se estima que hay algunas oportunidades de mejora normativa que valdría la pena que, desde ahora, fueran abordadas por el Congreso del Estado a fin de reforzar la certeza de los procesos de entrega-recepción que se verificarán el próximo año.
De acuerdo con la valiosa retroalimentación que han recibido los profesores de los diversos cursos sobre archivos y gestión documental que ofrece El Colegio de Jalisco, se han identificado como una de las oportunidades de mejora regulativa más elementales la que tiene que ver con la claridad conceptual respecto a la naturaleza “documental” de las actuaciones en el ámbito de la administración pública. Si bien las dudas operativas pueden ser subsanadas lo mismo a través de la emisión de algún tipo de lineamiento de carácter administrativos y el fomento y desarrollo de buenas prácticas archivísticas, también se insiste en la opción de la vía legislativa como una mejor alternativa, particularmente a la luz de la Ley de Archivos del Estado de Jalisco y sus Municipios.
De manera específica, en el artículo 17 de la referida Ley de Archivos se establece que “los sujetos obligados deberán producir, registrar, organizar y conservar los documentos de archivo sobre todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones, mismos que son documentos públicos de acuerdo con lo establecido en las disposiciones correspondientes”. De esta disposición se infiere la intención del legislador por enfatizar la “huella documental” que debe dejar cualquier actuación de la administración pública. Es preciso advertir que dicha huella puede ser tanto en papel como en cualquier recurso digital que pueda ser leído a través de un equipo informático.
Si observamos, además, lo establecido en la fracción IV del artículo 120 del mismo ordenamiento, se entiende que entre las obligaciones que establece a “los servidores que manejen, generen, utilicen o administren documentos de archivo, en el desempeño de sus funciones, de su empleo, cargo o comisión”, se encuentra la de “elaborar un acta de entrega-recepción al separarse de su empleo, cargo o comisión” y además “deberán entregar los archivos que se encuentren bajo su custodia en los términos de la Ley de Entrega-Recepción del Estado de Jalisco y sus Municipios.”
No obstante, al remitirnos a la Ley de Entrega-Recepción del Estado de Jalisco y sus Municipios, específicamente en la fracción VI del artículo 20, refiere de manera muy general lo siguiente: “las demás documentación e información señaladas, en los reglamentos de las entidades respectivas y a las que a juicio del servidor público saliente deba ser incluida.” Esta referencia alude al deber que tienen los servidores públicos salientes de preparar la información íntegra y detallada para la entrega de su encargo.
Como puede apreciarse, en la redacción no se hace mención alguna a los “archivos” o “documentos de archivo”. En el glosario de la Ley de Entrega-Recepción del Estado de Jalisco y sus Municipios, tampoco se incluye una definición expresa del término “documentos” no obstante que, como se observó en la referencia previa de la fracción VI del artículo 20, se alude genéricamente a “la demás documentación”.
Atendiendo a la definición de la palabra “documentos” establecida por la Real Academia de la Lengua Española, dicho vocablo evoca diferentes acepciones:
“Diploma, carta, relación u otro escrito que ilustra acerca de algún hecho, principalmente los históricos. Escrito que consta con datos fidedignos o susceptibles de ser empleados como tales para probar algo. Cosa que sirve para testimoniar un hecho o informar del pasado. Instrucción que se da a alguien como aviso y consejo en cualquier materia”.
Ante esta diversidad de acepciones, cabe preguntarse ¿qué deben entregar los servidores públicos salientes como “demás documentación” y la que “a juicio” del servidor saliente debe ser incluida? Ante esta falta de claridad conceptual, el asunto queda sujeto a la interpretación del servidor público saliente.
Ciertamente en la práctica administrativa es usual que al acta de entrega-recepción se incluyan anexos en los que se enlista la documentación que se entrega; sin embargo, esta práctica queda “a juicio” e interpretación del servidor saliente. En este cajón de sastre caben desde copias de facturas, cuadernos de notas, fotocopias de periódico oficial, catálogos de proveedores, documentos de apoyo a la gestión, documentación de comprobación inmediata o expedientes de archivo relativos a las funciones sustantivas de cada sujeto obligado.
Para una adecuada gestión documental en los procesos de entrega-recepción resulta indispensable disponer de un glosario más detallado que defina adecuadamente el tipo de archivo y documento de archivo que debe inventariarse, las características del inventario, la signatura topográfica, la tipología documental aunada a la función jurídica que le da sustento.
Así, la indispensable claridad conceptual que requiere la Ley de Entrega-Recepción vigente puede y debe hacerse a la luz de lo establecido en la referida Ley de Archivos, la que define al archivo como el “conjunto organizado de documentos producidos o recibidos por los sujetos obligados en el ejercicio de sus atribuciones y funciones, con independencia del soporte, espacio o lugar en que se resguarden.” De la misma manera, el documento de archivo queda definido como “aquel que registra un hecho, acto administrativo, jurídico, fiscal o contable producido, recibido y utilizado en el ejercicio de las facultades, competencias o funciones de los sujetos obligados, con independencia de su soporte documental.”
En estas definiciones encontramos la certeza que demanda un correcto proceso de entrega-recepción que posibilitaría, en la práctica administrativa, una adecuada transferencia de archivos durante la transición de una administración a otra. El elemento común que encontramos en ambos cuerpos normativos es el origen de los documentos que deben entregarse a la siguiente administración: los que se generan en el uso de sus funciones y atribuciones. Tales son los documentos que deben estar contenidos en los archivos de trámite, concentración, e históricos debidamente relacionados en un inventario general.
Los documentos de archivo se encuentran vinculados por su origen jurídico; es decir, se crean por algún mandato establecido en las leyes y los reglamentos que regulan la actuación de los sujetos obligados. Para reconocer cuáles son estos expedientes es necesario que las dependencias dispongan de instrumentos de control y gestión de archivo como: cuadros generales de clasificación archivística, catálogos de disposición documental, guías de archivo y fichas técnicas de valoración. A partir de la identificación y creación de estos instrumentos será más sencilla la tarea de descripción en inventarios con signatura topográfica para realizar una gestión documental adecuada y transferir la información a la siguiente administración, reduciendo significativamente las curvas de aprendizaje del personal entrante.
Resultaría altamente deseable y esperable que, con miras a los próximos procesos de entrega-recepción, los archivos y sistemas de archivo puedan transitar de manera ordenada a las siguientes administraciones. Para ello resulta fundamental insistir en que los servidores públicos salientes realicen una adecuada descripción de sus expedientes de archivo y transferir, junto con ellos, los instrumentos de control y gestión generados con base en las atribuciones de los sujetos obligados, así como los inventarios generales tanto de documentos físicos como electrónicos; es decir, tanto los de archivos físicos como los que se encuentren en servidores y computadoras de escritorio.
De manera más precisa, los especialistas en archivos y gestión documental recomiendan que los inventarios documentales contengan la siguiente información: inventarios generales (trámite, concentración e histórico), ubicación topográfica, tipo y medio en que se encuentran (esto contempla también a los electrónicos y digitales, en estos casos debe señalarse el tipo de archivo y programa para leerse); estado físico, clasificación y tiempos de conservación de acuerdo con el Catálogo de Disposición Documental.
A la luz de estas recomendaciones por parte de los especialistas en archivos, resulta altamente deseable que en el cuerpo de la Ley del Entrega-Recepción del Estado de Jalisco y Municipios pudiera incorporarse y precisarse el conjunto de documentos de archivo generados en el ejercicio de sus facultades y atribuciones, los cuales deben relacionarse con un ordenamiento jurídico y debidamente contemplados en los instrumentos de control y gestión documental de que se disponga.
Más allá de esta serie de recomendaciones, lo cierto es que la deseable puesta al día de la normatividad vigente en materia de entrega-recepción, de llevarse a cabo, no debe perder de vista la perspectiva adoptada en el presente documento y tener presente que “el objetivo último de la gestión del conocimiento es claro y crucial: cerrar la ‘brecha cognitiva’, que incluye la ‘brecha digital’, entre lo que el gobierno sabe y lo que debería saber para operar bien, a fin de cerrar la ‘brecha institucional’ entre lo que el gobierno hace y empíricamente logra y lo que normativamente debe hacer y lograr” (Aguilar, 2020).
Biografía y fuentes de información
Aguilar Villanueva, Luis F. Gestión del conocimiento y gobierno contemporáneo. México, Kindle, 2020.
Decreto 2018. “Ley General de Archivos”. Diario Oficial de la Federación, 15 de junio de 2018, primera sección.
Ley 24117/LIX/12. “Ley de Entrega-recepción del Estado de Jalisco y sus municipios”. 26 de septiembre de 2012. Periódico Oficial “El Estado de Jalisco”, 13 de octubre de 2012. sección II.
Ley 27589/LXII/19. “Ley de Archivos del Estado de Jalisco y sus Municipios”. Periódico Oficial “El Estado de Jalisco”, 19 de noviembre de 2019, número 24, sección 4.
Libro Blanco de la Consulta sobre la Política Nacional Anticorrupción. CIDE, Comunidad Pirc, 2018.
Real Academia de la Lengua, edición del tricentenario, actualización 2022, https://dle.rae.es/, consultado el 23 de octubre de 2023.