Políticas públicas, gobernanza y el Sistema Nacional Anticorrupción

En años recientes, el diseño e implementación de políticas públicas ha evolucionado hacia modelos más inclusivos y colaborativos, dejando atrás visiones de gestión centralizada. La gobernanza ha surgido como una respuesta a la creciente necesidad de coordinar a actores diversos para abordar problemas públicos complejos, como la corrupción. Este enfoque de acción gubernamental favorece la interacción horizontal entre instituciones y sectores, lo que permite que las políticas públicas sean más adaptables y efectivas.

Sin embargo, no existe un único modelo de gobernanza, ya que su aplicación depende del contexto político e institucional en el que cristaliza o del problema público concreto que busca atender. La gobernanza abarca tanto la estructura (instituciones, actores y sus relaciones), como el proceso (reglas e implementación). Entre los diferentes modos en los que la gobernanza puede cristalizar en procesos concretos de decisión, se encuentran los arreglos tipo red, los esquemas participativos, las colaboraciones interorganizacionales, o alguna combinación de las anteriores.

En este contexto, el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) de México se presenta como un ejemplo de red de gobernanza, ya que articula esfuerzos tanto estatales como no estatales para combatir la corrupción, con una arquitectura y una dinámica flexible en función de las decisiones y problemas que pueden resolverse en su seno. A través de la colaboración entre actores gubernamentales y la sociedad civil, el SNA demuestra cómo las políticas pueden implementarse de manera coherente a nivel nacional y local, optimizando recursos y fortaleciendo la rendición de cuentas. El presente artículo examina tres tipos de instrumentos anticorrupción creados a partir de una red de gobernanza en el marco del SNA, como ejemplos concretos de esta modalidad.

Las redes de gobernanza en la solución de problemas públicos

La gobernanza ha evolucionado de ser un proceso unidimensional, dominado exclusivamente por la acción del Estado, hacia un modelo más dinámico, colaborativo, y de arquitectura y dinámica flexible en el que múltiples actores participan en la formulación y ejecución de políticas públicas. Esta transición introduce la noción de gobernanza como un proceso de coordinación de actores interdependientes dentro de un sistema estatal que busca enfrentar problemas públicos complejos, superando la fragmentación administrativa. Según Rhodes (1996), la gobernanza involucra la interacción activa entre instituciones y niveles de gobierno, y este enfoque ha sido fundamental para mejorar la efectividad de las políticas públicas.

Las redes de gobernanza son un mecanismo clave en este proceso. A diferencia de otras perspectivas, las instituciones. Sorensen y Torfing (2007) destacan que las redes intraestatales permiten una mayor flexibilidad en la gestión de recursos y en la toma de decisiones, posibilitando que las políticas públicas se adapten a contextos cambiantes y que los actores involucrados optimicen su capacidad de respuesta. En este sentido, las redes de gobernanza facilitan la colaboración entre instituciones que operan en diferentes niveles y sectores, fomentando una interacción continua entre distintos actores gubernamentales que, aunque trabajan con autonomía, están orientados hacia un objetivo común.

En el contexto de las políticas públicas, las redes de gobernanza juegan un rol central en la resolución de problemas complejos. Los problemas públicos, especialmente aquellos de carácter sistémico, como la corrupción, requieren la coordinación de múltiples actores y sectores, una tarea que difícilmente puede abordarse con éxito desde una sola entidad gubernamental. Así, las redes permiten compartir recursos, conocimientos y competencias, garantizando una mayor capacidad de respuesta y una implementación más efectiva de las políticas públicas. La estructura horizontal y colaborativa de estas redes también mejora la transparencia y la rendición de cuentas, al promover la interacción entre distintos niveles de gobierno y sectores, lo que es crucial en el combate a la corrupción.

El SNA como red de gobernanza

Un ejemplo claro de red de gobernanza intraestatal en México es el SNA. Desde su creación en 2015, el SNA ha buscado coordinar los esfuerzos de diversas instituciones para prevenir, investigar y sancionar la corrupción. El diseño del SNA responde a la necesidad de articular las acciones de entidades federales, estatales y municipales, reflejando una estructura de gobernanza donde múltiples actores colaboran bajo un marco formal, superando las barreras entre niveles y órganos de gobierno.

El Comité Coordinador del SNA es el órgano clave de esta red. Su función es integrar los esfuerzos de instituciones como la Secretaría de la Función Pública, la Auditoría Superior de la Federación, el Consejo de la Judicatura Federal, entre otras, para asegurar que las políticas anticorrupción se diseñen e implementen de manera coherente y coordinada. Aquí es donde las teorías sobre redes de gobernanza, como las de Sorensen y Torfing (2007) y Klijin y Koppenjan (2016), encuentran su aplicación práctica, particularmente a través del modelo de redes de políticas dirigidas, en el que el Estado juega un rol central en la dirección de las políticas, pero permite que otros actores participen de forma activa y coordinada. 

Aunque el SNA es un sistema estructurado, cuenta con una arquitectura que le brinda la capacidad de adaptarse a diferentes contextos, en especial cuando se trata de implementar sus estrategias en los niveles locales a través de los Sistemas Estatales Anticorrupción (SEA). Esta capacidad de adaptación es esencial en las redes de gobernanza dirigidas, que requieren flexibilidad para enfrentar problemas diversos, en este caso la corrupción en sus diferentes manifestaciones y niveles.

Bajo la lógica del modelo de redes de políticas dirigidas, la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (SESNA), es un componente fundamental dentro del SNA como parte de la red de políticas dirigidas, actúa como un puente entre las distintas instituciones, asegurando la coordinación, la eficiencia y la efectividad en la implementación de políticas anticorrupción. Su rol en la recolección de información y análisis, asesoría técnica (esto incluye la elaboración de lineamientos, protocolos y metodologías), monitoreo y evaluación, así como la promoción de la cultura de la legalidad, refuerzan su posición como un actor clave en la lucha contra la corrupción en México.

Diseño e implementación de políticas anticorrupción en el marco del SNA

Los estudios sobre las políticas públicas han destacado no solo una multiplicidad de aspectos, sino también de procesos. En la línea de la “Teoría de la Gobernanza” de Ostrom (2005), se muestra cómo las políticas pueden variar en escala y cómo las decisiones a nivel local (micro) pueden influir en políticas más amplias (macro). Sin embargo, dependiendo del contexto político y social, estas no siempre se encuentran relacionadas o condicionadas.

Para el SNA, lo anterior no es una excepción. Esta teoría destaca las etapas del ciclo de políticas, desde la identificación del problema hasta la evaluación de resultados, lo que permite una comprensión más profunda de cómo las políticas anticorrupción pueden ser diseñadas de manera efectiva y adaptadas a las realidades locales. Así, al abordar la interacción entre las políticas a gran escala y aquellas centradas en instituciones específicas, se puede identificar el papel crítico del SNA en la lucha contra la corrupción en México.

En ese sentido, se puede definir que el SNA opera a niveles micro y macro, adaptando su enfoque según las necesidades específicas de cada nivel de gobierno. A nivel macro, la Política Nacional Anticorrupción (PNA) se erige como el eje rector del sistema. Esta política fue el resultado de un proceso de consulta pública que involucró a expertos, la sociedad civil y el sector privado, asegurando una perspectiva inclusiva y multisectorial. La PNA se articula en cuatro ejes estratégicos que guían la acción de los 32 SEA, asegurando la coherencia en la implementación de políticas tanto a nivel federal como local. La SESNA desempeña un rol esencial en la coordinación de estos esfuerzos, desarrollando informes, guías y herramientas para facilitar la implementación de la PNA en los diferentes contextos estatales.

Otro aspecto relevante del SNA es su capacidad para generar y utilizar mecanismos de evaluación y seguimiento, como el Sistema de Seguimiento y Evaluación (SiSE). Este sistema permite valorar objetivamente las acciones implementadas por las instituciones que forman parte del SNA, alineando el uso de los recursos públicos con los objetivos establecidos en la lucha anticorrupción. El SiSE no solo mide la eficacia de las acciones, sino que también promueve la retroalimentación y la mejora continua, fundamentales en cualquier red de gobernanza efectiva.

Por otro lado, un ejemplo claro de esta coordinación a nivel macro es la Plataforma Digital Nacional (PDN), que permite la integración de datos e información de los tres niveles de gobierno para facilitar la toma de decisiones y la elaboración de políticas públicas anticorrupción (LGSNA, 2016, art. 48). La SESNA es la entidad responsable de administrar esta plataforma, que actúa como un instrumento de inteligencia para identificar patrones de corrupción y optimizar la acción gubernamental en esta área.

Bajo ese contexto, es posible comprender cómo el SNA busca articular políticas anticorrupción efectivas que respondan tanto a los desafíos generales del país, como a las particularidades de cada entidad. A nivel micro, el SNA desarrolla políticas específicas para instituciones o sectores particulares. En el marco de sus facultades y atribuciones, la SESNA ha desarrollado diversas metodologías que están enfocadas a una institución o a una materia en específico.

Un ejemplo destacado es el Modelo de Verificación Patrimonial, una iniciativa que busca mejorar la eficiencia en la revisión de las declaraciones patrimoniales de las personas servidoras públicas, identificando posibles casos de enriquecimiento ilícito. Este proceso, regulado por la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley General de Responsabilidades Administrativas, es clave para identificar posibles actos de corrupción.

Dicho proyecto desarrolla herramientas basadas en metodologías robustas y buenas prácticas internacionales para automatizar y mejorar la eficiencia de la verificación aleatoria de las declaraciones patrimoniales. El modelo incluye componentes como un tablero de control para el seguimiento del cumplimiento de la presentación de declaraciones, un sistema de muestras aleatorias, y un sistema de detección de anomalías basado en Machine Learning.

Además, se establecen perfiles de riesgo basados en el nivel jerárquico, el área de adscripción y la naturaleza de las funciones del declarante para optimizar el proceso de verificación mediante un muestreo aleatorio estratificado. En resumen, el modelo busca mejorar la transparencia y combatir la corrupción al identificar patrones y alertar sobre posibles anomalías en las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, el cual podrá ser utilizado por servidores públicos facultados en materia de fiscalización en un primer momento a nivel federal, y de ser el caso, los locales podrán adoptar la metodología a sus instituciones de acuerdo con sus necesidades, fortaleciendo la gobernanza en múltiples niveles. 

Es importante destacar que el Modelo de Verificación Patrimonial ofrece un enfoque flexible y descentralizado que permite que las políticas anticorrupción se adapten a diversos contextos, favoreciendo la innovación y la coordinación en múltiples niveles de decisión. Este enfoque no solo mejora la efectividad del modelo, sino que también fortalece la capacidad de las instituciones públicas para responder a los desafíos específicos de su entorno, mientras contribuyen al cumplimiento de los objetivos nacionales de transparencia y rendición de cuentas.

La articulación entre los niveles micro y macro en la implementación de políticas anticorrupción es esencial para el éxito del SNA. Sin embargo, también enfrenta retos significativos, como la resistencia institucional y la necesidad de capacitación en la aplicación de las políticas. A medida que se avanza en este proceso, es fundamental mantener un enfoque colaborativo y multisectorial, así como fomentar una cultura de transparencia y rendición de cuentas.

Conclusión

El enfoque basado en redes de gobernanza ofrece un marco adecuado para abordar problemas complejos, como la corrupción, donde la cooperación entre múltiples actores es esencial. El SNA ilustra cómo la articulación entre niveles de gobierno y sectores permite, no solo una mejor coordinación de políticas públicas, sino también una mayor capacidad de respuesta y adaptabilidad a contextos específicos.

Sin embargo, para que las redes de gobernanza sean efectivas, es necesario superar desafíos como la resistencia institucional y la falta de capacitación en la implementación de políticas. El éxito del SNA dependerá de su capacidad para seguir promoviendo una cultura de transparencia, colaboración y rendición de cuentas, donde las políticas anticorrupción continúen evolucionando en función de las necesidades del país.

Bibliografía

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Klijn, E.-H. & Koppenjan, J. (2016). Governance Networks in Public Administration. Routledge.

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Ostrom, E. (2005). Understanding institutional diversity. Princeton University Press.

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SESNA. Sistema de Seguimiento del Sistema Nacional Anticorrupción. 2024. disponible en: http://www.sesna.gob.mx

Sorensen, E. & Torfing, J. (2007). Theories of Democratic Network Governance. Palgrave Macmillan.